Bottom-Up, Empowerment, Sustainability, Upgrading

Aktuelle Stadterneuerung bewegt sich im Spannungsfeld zwischen Governance, Aufwertung und Nachhaltigkeit. Ein umfassendes Verständnis von Aufwertung und Nachhaltigkeit bedingt das Wissen um den Einsatz von Steuerungsstrategien, die in der Lage sind, die relevanten AkteurInnen in den Erneuerungsprozess zu integrieren. Übersetzt wird diese Anforderung als Management: Prozessmanagement, Marktmanagement, Grätzelmanagement. Im folgenden werden aktuelle Stadterneuerungsprojekte in Wien vorgestellt und anhand von Evaluierungsergebnissen diskutiert.

Die Stadt Wien erprobt – aufgrund von EU-Vorgaben in den Ziel 2-Fördergebieten, ausgehend von Forschungserkenntnissen und Erfahrungen aus der sanften Stadterneuerung – innovative Stadterneuerungsstrategien anhand der Umsetzung von Pilotprojekten^[1]. Diesen kommt ein Sonderstatus in der Stadtverwaltung zu, da Ablauf und Aufbau projektbezogen und daher provisorisch sind und somit (vorläufig) keine strukturellen Auswirkungen auf magistratsinterne Arbeitsabläufe besitzen.

Das Konzept des Grätzelmanagements geht auf ein Konzeptpapier von Breitfuss/Dangschat aus dem Jahr 2001 zurück, das die inhaltliche und strukturelle Basis für die beiden Pilotprojekte im II. und XX. Bezirk, »Grätzelmanagement Alliierten- und Volkertviertel« und »Grätzelmanagement Rund um den Wallensteinplatz«, bildet^[2]. Die beiden Grätzelmanagements sind Bestandteil des Ziel 2-Fördergebietes Brigittenau und Leopoldstadt. Etwa zeitgleich wurden das »Gebietsmanagement Arnethgasse« und der »Aufwertungsprozess Brunnenviertel« initiiert, die einen ähnlichen Erneuerungsansatz wie die Grätzelmanagements verfolgen, jedoch in der Projektstruktur Unterschiede aufweisen. Beide Projekte gehen auf konkrete Anlassfälle zurück, die von den Gebietsbetreuungen Ottakring bzw. Hernals gemeinsam mit den Bezirksvertretungen und zuständigen Magistratsdienststellen weiterentwickelt wurden^[3]. Für die beiden Grätzelmanagements^[4] und für den »Aufwertungsprozess Brunnenviertel« wurden Evaluierungen durchgeführt.

Erneuerungsansatz

Der Erneuerungsansatz des Grätzelmanagements behandelt stadtsoziologische Problemstellungen und die Neustrukturierung des politisch-administrativen Systems. Die Identifizierung sozial-räumlicher Problemlagen erfolgt anhand von Indikatoren, die Rückschlüsse auf die räumliche Konzentration sozial Benachteiligter zulassen (Arbeitslosigkeit, Zahl an SozialhilfeempfängerInnen...). Die Grundannahme einer Problematisierung von räumlichen Konzentrationen gesellschaftlicher Gruppen bildet den Kern der Segregationsforschung. Im Unterschied zu den Vertretern der so genannten Chicagoer Schule^[5], die eine räumliche Gleichverteilung der städtischen Gesellschaft als Problemlösung artikulieren, bezieht sich das Grätzelmanagement auf das Konzept des empowerment. Dieses konzentriert sich auf die sozialen Fähigkeiten benachteiligter Gruppen und zielt über die Vermittlung von Wissen und die Koordination vorhandener Aktivitäten auf die Aktivierung endogener Potentiale. Im Konzept des Grätzelmanagements wird diese Tätigkeit mit »Hilfe zur Selbsthilfe« umschrieben^[6]. Nicht mehr die räumliche Gleichverteilung dient als Orientierungspunkt, sondern die Ausstattung mit sozialem Kapital. Das Grätzelmanagement verbindet diesen Ansatz mit dem demokratiepolitischen Anspruch nach stärkerer Selbstbestimmung. Wenn sich die GrätzelbewohnerInnen selbst helfen, dann sollen sie auch den entsprechenden strukturellen und finanziellen Rahmen nutzen können. Diese Rollenverteilung zwischen BürgerInnen und Stadtverwaltung beinhaltet eine Neupositionierung des lokalen Staates, die Auswirkungen auf Verwaltungs-, Entscheidungs- und Finanzierungsstrukturen besitzt. Demgemäß werden die Ziele des Grätzelmanagements nicht nur auf der Umsetzungsebene im Grätzel, sondern auch auf der gesamtstädtischen Programmebene als Beitrag zur Verwaltungsmodernisierung präsentiert^[7]. So betrachtet, stellt das Grätzelmanagement eine Strategie zum strukturellen Umbau des lokalen Staates dar.

Der Erneuerungsansatz der beiden Projekte »Gebietsmanagement Arnethgasse« und »Aufwertungsprozess Brunnenviertel« wurde direkt aus den Projekterfordernissen auf lokaler Ebene entwickelt, indem dem Begriff der Aufwertung eine soziale, ökonomische und baulich-strukturelle Bedeutung beigemessen und er um den Aspekt der Nachhaltigkeit erweitert wurde. Der Ansatz basiert auf den Erfahrungen der Gebietsbetreuungen als intermediären Einrichtungen und verfolgt einen planungsgeleiteten Anspruch. Zwei Merkmale stellen sich als projektbestimmend dar: Den baulich-räumlichen Planungen der Projektgebiete werden zentrale Stellenwerte als initiale Impulse beigemessen, und das Verständnis von Planung als kommunikativem Prozess erfordert – als konsequente Weiterentwicklung der Erneuerungsstrategie der »sanften Stadterneuerung« – die Integration aller relevanten AkteurInnen.^[8]

Projektstrukturen

Der strukturelle Aufbau der Projekte spiegelt den Anspruch wider, die relevanten AkteurInnen in das Projekt zu integrieren. Voraussetzung für die Auswahl dieser sind die inhaltlichen Vorgaben der Erneuerungsansätze und der Integrationsgrad des Projektes in die politisch-administrative Struktur. Zur Erreichung der Projektziele sind die Kenntnis der unterschiedlichen Interessen und die Entscheidungskompetenz der beteiligten AkteurInnen bezüglich aller das Projekt betreffenden Aspekte relevant. Den entscheidungsgebenden Projektgremien kommt eine besondere Stellung im Projektverlauf zu. Im Grätzelmanagement nennt sich die entsprechende Struktur Grätzelbeirat, im »Aufwertungsprozess Brunnenviertel« Projektgruppe. Charakteristisch für beide Strukturen ist die Integration von lokalen und gesamtstädtischen AkteurInnen.

Der Grätzelbeirat beschränkt sich auf einen relativ engen Kreis von stimmberechtigten Mitgliedern, der die Finanzierungsstruktur widerspiegelt: die MA27 als Vertreterin der EU, der WWFF als Projektträger und die MA25 als Projektpartner.^[9] Der Magistratsdirektion obliegt die Koordination hinsichtlich gesamtstädtischer Belange und die Bezirksvorstehung verkörpert den lokalen politischen Entscheidungsträger. Maximal 50% der Mitglieder werden von BürgervertreterInnen gestellt.

Die Projektgruppe des Brunnenviertels agiert demgegenüber auf einer breiteren Basis: Durch die Einbeziehung von drei magistratischen Geschäftsgruppen in die Finanzierung des Projekts werden diese auch in die Projektgruppe integriert, womit gemeinsam mit der Magistratsdirektion vier AkteurInnen gesamtstädtische Aspekte der Stadtverwaltung vertreten. Die Einbindung von Standes-, Interessensvertretungen und Fonds greift über den politisch-administrativen Komplex der Stadt Wien entsprechend dem Ziel der wirtschaftlich nachhaltigen Aufwertung hinaus. Die lokale Ebene wird durch die Bezirksvorstehung und gewählte BürgervertreterInnen repräsentiert.

Diese Entscheidungsgremien sind nach oben und nach unten in unterschiedlicher Intensität angebunden: Während in der Projektgruppe des »Aufwertungsprozesses Brunnenviertel« die gesamtstädtischen Belange bereits hinreichend berücksichtigt sind, wird das Grätzelmanagement über einen Arbeitskreis, einen Koordinierungskreis und einen Koordinator in das politisch-administrative System der Stadt Wien integriert. Dieses Weiterleiten der Entscheidungen fußt auf einem Bottom-up-Konzept, das seine Basis im Grätzelforum, den daraus gebildeten Arbeitskreisen und in der Ideenwerkstatt hat. Die dahinter stehende Idee einer weitgehend selbstbestimmten Verbesserung des Grätzels korreliert strukturell damit, die Hälfte der Stimmen im Grätzelbeirat für BürgervertreterInnen zu reservieren.

Im »Aufwertungsprozess Brunnenviertel« bilden öffentliche Veranstaltungen das Pendant zum Grätzelforum, bei denen die Delegierten für die Planungstreffen gewählt werden. In diesen findet unter Beteiligung der zuständigen Magistratsdienststellen und FachplanerInnen die konkrete Projektbearbeitung statt. Die Kooperation zwischen politisch-administrativem System und BürgerInnen findet also auf einer stark lokal orientierten Projektebene statt, während im Grätzelmanagement diese Abstimmung erst auf der vierten Projektebene ermöglicht wird. Für die wichtige Vermittlungsarbeit zwischen den Projektebenen wurde im »Aufwertungsprozess Brunnenviertel« ein eigenes Gremium eingerichtet – die Steuerungsgruppe. Als kleines Gremium ohne Entscheidungs- und Planungskompetenz setzt sie sich aus einem Bezirksvertreter, der Magistratsdirektion, den zuständigen Planungsdienststellen, der Gebietsbetreuung und den FachplanerInnen zusammen, um die Feinabstimmung im Prozessverlauf vorzunehmen. Die zentrale Funktion als kommunikative Plattform hat die Gebietsbetreuung übernommen. Im Grätzelmanagement kommen diese Funktionen den GrätzelmanagerInnen zu, die den Bottom-up-Prozess auf den Ebenen des Grätzelforums, der Arbeitsgruppen und der Ideenwerkstatt moderierend begleiten, jedoch im Grätzelbeirat kein Stimmrecht besitzen.

Evaluationsergebnisse

Die Projekte wurden bezüglich ihrer Struktur-, Prozess- und Ergebnisqualität analysiert, jeweils vor Beginn der Umsetzungsphase. Ein zentraler Punkt der Analysen ist der Prozess der Aktivierung, Auswahl und Integration der AkteurInnen. Im Rahmen des Grätzelmanagements ist eine eigene Aktivierungsphase vorgesehen, in der Aktivierung, Vernetzung und Einbindung in die Projektstrukturen stattfinden soll. Im »Aufwertungsprozess Brunnenviertel« hat dies vor dem eigentlichen Projektbeginn als »Vorphase« stattgefunden. Es gilt, die relevanten AkteurInnen im politisch-administrativen System zu finden und zur Projektmitarbeit zu motivieren, andererseits die nicht-institutionalisierten bzw. außerhalb der Stadt Wien angesiedelten AkteurInnen anzusprechen. Das empowerment-Konzept sieht eine möglichst breite Aktivierung und Einbindung der Wohnbevölkerung und der Gewerbetreibenden vor. Die Evaluationen zeigen, dass diesbezüglich die Verbindung des Erneuerungsgedankens mit einem konkreten Ort und dessen Gestaltung bzw. Nutzung ein gutes Aktivierungsinstrument darstellt. Insbesondere der öffentliche Raum besitzt offensichtlich eine besondere Integrations- und Identifizierungskraft. Bezeichnenderweise haben in den jeweiligen Vierteln die namengebenden Freiräume diese Funktion übernommen: Brunnenmarkt, Volkertplatz, Wallensteinplatz. Der Zusammenhang zwischen Aktivierungsgrad und Ortsgebundenheit zeigt sich darin, dass in den beiden Grätzelmanagements die Aktivierung erst dann zufriedenstellend gelang, als die beiden Freiräume konkret thematisiert wurden. Im »Aufwertungsprozess Brunnenviertel« spielte diese Problematik keine Rolle, war doch die Gestaltung des Brunnenmarktes ein zentrales Thema von Anfang an.

Die Integration von Institutionen außerhalb der Stadt Wien^[10]gelang in den Projekten in unterschiedlichem Ausmaß, aber meist nicht zufriedenstellend. Der Vorschlag, diese Integrationsarbeit auf gesamtstädtischer Ebene zu vollziehen, kann aus den Erfahrungen, einen Marktmanager für den Brunnenmarkt zu bestellen, skeptisch beurteilt werden. Die partnerschaftliche Kooperation von Institutionen öffentlichen Rechts, die unterschiedliche Interessen verfolgen, benötigt ein offensives Kommunikationskonzept, um verdeckte Machtstrukturen offen zu legen.

Ein wesentliches Element in der Beteiligungsphase des »Aufwertungsprozesses Brunnenviertel« stellte der Zielkatalog dar, der unter Beteiligung aller AkteurInnen erarbeitet und beschlossen wurde. Dieses Papier diente nicht nur zur Überprüfung der Projektergebnisse hinsichtlich der selbstgesteckten Ziele, sondern beinhaltet ein starkes Identifizierungsmoment der Beteiligten mit dem Projekt. In kontroversiellen Diskussionen diente dieses Agreement auch als Leitlinie für Entscheidungen. In den Grätzelmanagements tauchten vor allem zu Beginn der Umsetzungsphase erhebliche Konflikte bezüglich der Projektziele auf. Der Konfliktkern beruhte auf der Divergenz zwischen dem umfassenden Ansatz des Grätzelmanagements und der Fokussierung der EU-Förderkriterien auf soziale und wirtschaftliche Maßnahmen. Diese Konflikte wurden bei den Sitzungen des Grätzelbeirats offenbar, als von BürgerInnen ausgearbeitete Projektideen aufgrund der Nichtkompatibilität mit den Förderkriterien abgelehnt wurden. Die darauf folgende Ernüchterung der Beteiligten machte nicht nur unterschiedliche Partizipationsansätze offenbar – Partizipation als Wert an sich und Partizipation als Mittel für die Umsetzung verschiedener Projekte –, sondern zeigte auch die fehlende Einigung auf gemeinsame Projektziele. In der Evaluation wird die Konfliktsituation ideologisch verbrämt dargestellt: »Vorprogrammiert sind Konflikte dann, wenn Bottom-up-Prozesse (BürgerInnenmitbestimmung, Partizipation) mit Top-down-Regeln (Förderrichtlinien) aufeinander treffen«^[11]. Dieser vermeintliche Automatismus entsteht dann, wenn Projektziele und unterschiedliche Interessen der beteiligten AkteurInnen nicht partnerschaftlich verhandelt und beschlossen werden. Als Effekt dieses Mankos sehen sich die GrätzelmanagerInnen mühsamen Aushandlungsprozessen mit allen Beteiligten ausgesetzt.

Aus diesen Erfahrungen wird für die Grätzelmanagements die Einrichtung einer Steuerungsgruppe gefordert, um Informationsflüsse zu koordinieren, projektinterne Kommunikation zu verbessern und Entscheidungen besser vorbereiten zu können. Im »Aufwertungsprozess Brunnenviertel« wurden mit der Steuerungsgruppe gute Erfahrungen gemacht, allerdings wurde ihre Funktion von den BürgerInnen kritisch beurteilt, da sich aus deren Sicht dadurch die strukturelle Benachteiligung vergrößerte. Die offenbar mangelnde Transparenz der Steuerungstätigkeit kann laut Evaluierung durch die Einbindung von BürgervertreterInnen verbessert werden. Die strukturelle Benachteiligung wiederum könnte durch die Etablierung einer BürgerInnenarbeitsgruppe behoben werden, die für den Aufwertungsprozess in dieser Form nicht vorgesehen war.

Die evaluierten Projekte werden insgesamt in ihren Ambitionen positiv beurteilt, wenn auch einige Reibungsverluste vermeidbar gewesen wären. Für die Umsetzung integraler Erneuerungsansätze bildet die derzeitige Struktur der sektoralen Verwaltung eine Erschwernis. In der Evaluierung zum »Aufwertungsprozess Brunnenviertel« ist in diesem Zusammenhang von Pionierarbeit die Rede, für die Zivilcourage, Stärke und besonders hohes persönliches Engagement notwendig wäre. Neben diesen persönlichen Leistungen stellt das Wissen um den Ablauf, die Steuerung und die Organisation von Planungsprozessen einen zentralen Faktor in der Umsetzung innovativer Stadterneuerungsstrategien dar. Die Berücksichtigung einer ausreichend langen Vorbereitungsphase, die Aktivierung und Auswahl der relevanten AkteurInnen, die Entwicklung einer adäquaten Projektstruktur und Programmorganisation sind dabei die organisatorischen Eckpunkte. Für die erfolgreiche Umsetzung ist Planung als kommunikativer Prozess zu verstehen. Daraus leitet sich eine Planungskultur ab, die auf Kooperation, Austausch und Diskussion basiert. Der dafür nötige Arbeits- und Zeitaufwand muss in der Projektplanung und –finanzierung ausreichend berücksichtigt werden und stellt an alle Beteiligten die Anforderung an partnerschaftliche Zusammenarbeit.

Die Modellprojekte zeigen eine Weiterentwicklung von bereits bewährten Konzepten der Stadterneuerung. In ihrer – für manche Beteiligten – radikalen Umsetzung bieten sie Lernerfahrungen, die zu einem erweiterten Verständnis von Planungs- und Erneuerungsprozessen verhelfen und die bisherigen Macht- und Entscheidungsstrukturen hinterfragen. In diesen Belangen haben sie ihre Funktion erfüllt.

Fußnoten

Philipp Rode