Wiener Gebietsbetreuung Stadterneuerung: Quo vadis?

Im Jahr 2011 wurden die Gebietsbetreuungen Stadterneuerung von der Stadt Wien neu ausgeschrieben und die einzelnen Gebietsbetreuungsaufträge ab 2012 für drei Jahre mit jeweils drei Jahren Verlängerungsoption neu vergeben. Diese neue Beauftragung hat einige Veränderungen mit sich gebracht, denen allerdings kaum ein öffentlicher Fachdiskurs vorangegangen ist. Die Stadterneuerungsgebiete wurden neu definiert und die Anzahl der AuftragnehmerInnen von zwölf auf neun reduziert. Die Stadterneuerungsgebiete innerhalb des Gürtels wurden verkleinert (u. a. erfolgte ein Rückzug aus bereits als aufgewertet angesehenen Gebieten des 4., 7. und 8. Bezirks). Einige bestehende Gebiete wurden zusammengelegt (z. B. in den Bezirken 2 und 20, 3 und 11 sowie 6, 14 und 15) und dabei gleichzeitig die Anzahl der dort tätigen Teams reduziert. Dafür wurde im 21. Bezirk ein neues Stadterneuerungsgebiet geschaffen. Die vorgenommenen Veränderungen lassen die Frage aufkommen, welche inhaltlichen Überlegungen hinter diesen standen bzw. weshalb zu diesen und zur zeitgemäßen Weiterentwicklung des traditionsreichen Instruments der sanften Stadterneuerung in Wien auf fachlicher Ebene kaum öffentlich diskutiert wurde.
Die AutorInnen beschäftigen sich praktisch und wissenschaftlich seit einigen Jahren mit der so genannten sanften Stadterneuerung, waren an einer Auftragsbewerbung aktiv beteiligt und sind von den Konsequenzen dieser neuen Situation persönlich betroffen. Die persönlichen Auswirkungen auf betroffene langjährige Gebietsbetreuer­Innen, die aufgrund der aktuellen Entwicklungen ihre Arbeit verloren haben, werden an dieser Stelle allerdings nicht weiter beleuchtet. Der Beitrag soll vielmehr zu einer fachlichen Ausein­ander­setzung in Hinblick auf die zukünftige Entwicklung der Gebietsbe­treuungen im Rahmen der sanften Stadterneuerung anregen.

Die Wiener Progammatik der sanften Stadterneuerung

Die Wiener Programmatik der sanften Stadterneuerung fand jahrzehntelang international als sozial verträgliches Stadtentwicklungsinstrument positive Beachtung. In den 1970er Jahren wurde die sanfte Stadterneuerung entwickelt, um Wohnungs- und Hausspekulation entgegenzuwirken. Sie sollte qualitätvollen und leistbaren Wohnraum in Gründerzeitgebieten sichern und bauliche Aufwertung so gestalten, dass Verdrängungsprozesse vermieden werden. Nicht großflächiger Abriss und Neubau, sondern eine schrittweise Sanierung der Altbausubstanz stand dabei im Vordergrund. Gebietsbetreuungen vor Ort sollten Verbesserun­gen von Wohnsituationen initiieren, bei welchen die BewohnerInnen ihre Wohnungen behalten und in bauliche Veränderungen einbezogen werden (vgl. u. a. Berger 1997, S. 14; Berger 2008; Förster 2008). Die Idee der sanften Stadterneuerung war historisch betrachtet also auch ein Instrument gegen Gentrifizierungsprozesse.
Inzwischen ist zu beobachten, dass sich die Arbeitsschwerpunkte der Gebietsbetreuungen verschoben und sich auch die Rahmenbedingungen verändert haben. Die Aufwertung des Grätzels (Quartiers), die Gestaltung des öffentlichen Raums, die Belebung von Erdgeschoßzonen und lokalen Ökonomien sowie das Initiieren von Impulsprojekten zu Kunst und Kultur sind mittlerweile mindestens genauso bedeutende Arbeitsbereiche der Gebietsbetreuungen wie die Wohnungs- und Wohnhaussanierung und die sozial verträgliche Aufwertung der Bausubstanz. Veranstaltungen und Öffentlichkeitsarbeit nehmen dabei immer größeren Raum ein, während für konkrete Beratungsleistungen seitens der Gebietsbetreuungen immer weniger Ressourcen verfügbar sind. Gleichzeitig haben sich Dynamiken in Bezug auf Wohnungsmarkt und Stadtentwicklung, Förderungen und wohnrechtliche Rahmenbedingungen seit der historischen Entstehung der Gebietsbetreuungen z. T. erheblich verändert und erfordern daher tatsächlich eine inhaltliche Weiterentwicklung sowie eine fundierte fachliche Diskussion über die Rolle der Gebietsbetreuungen in diesen veränderten Kontexten.

Veränderte Dynamiken von Wohnungs­markt und Stadtentwicklun

Seit 1994 bzw. 2000 sind die Rahmen­bedingungen für den Wohnungsmarkt in Österreich flexibilisiert worden. Durch Novellen im Mietrechtsgesetz wurde die Möglichkeit, befristete Mietverträge zu vergeben, erleichtert und ist die preisliche Gestaltung der Miethöhe immer weniger beschränkt bzw. stärker am Marktpreis orientiert.^[1] Seit Ende der 1990er Jahre errichtet die Stadt Wien zudem praktisch keine Gemeindewohnungen mehr, sondern fokussiert auf die Förderung von Wohnungsneubau durch private bzw. genossenschaftliche Bauträger (v. a. in Form von Bauträgerwettbewerben) sowie weiterhin die Förderung der Wohnhaussanierung. Gleichzeitig ist Wien seit der Öffnung der Grenzen und der EU-Erweiterung nach Osten wieder eine wachsende Stadt geworden, der auch für die kommenden Jahre bedeutende Bevölkerungszuwächse prognostiziert werden. Es ist daher zu erwarten, dass sich die Nachfrage nach Grund und Boden in den nächsten Jahren noch massiv erhöhen wird und damit die Kosten für Wohnen steigen werden. Der Wohnungsmarkt wird also auf der einen Seite – ökonomisch gesehen – interessanter für finanzkräftige InvestorInnen, während die staatliche Steuerung auf der anderen Seite reduziert wurde und wird. In diesem Kontext stellt sich beispielsweise die Frage, warum HauseigentümerInnen öffentliche Förderungen in Anspruch nehmen sollen, wenn sie am geringer regulierten, frei finanzierten Wohnungsmarkt höhere Erträge erzielen können.^[2]
Eine umfassende Auseinandersetzung mit der Entwicklung des Wiener Wohnungsmarkts in Bezug auf die Stadterneuerung fehlt aber bisher. Aus der Perspektive der sanften Stadter­neuerung muss hinterfragt werden, wie wirksam sie in diesen veränderten Rahmenbedingungen noch ist. Kann sie Haus- und Wohnungs­spekulation nach wie vor minimieren? Wie greifen die Förderungen bzw. ihre Auflagen zur sozialen Verträglichkeit im Rahmen von Sanierungen heute? Wie entwickelt sich die Situation in Bezug auf den Erhalt von billigem Wohnraum? Können Substandard-Wohnungen baulich verbessert und – gerade in Zeiten einer Wirtschaftskrise – dennoch leistbar bleiben? Bestehen kleinräumige Unterschiede in der Entwicklung des privaten Wohnungsmarktes – also zwischen mehr oder weniger verwertbaren gründerzeitlichen Stadt­gebieten? Ist die sanfte Stadterneuerungtatsächlich noch wirksam bei der Abschwächung von Verdrängungs­prozessen? Oder wird sie vielmehr zum Instrument von Gentrifizierungs­prozessen, als Bereiterin des Bodens, indem Grätzel noch höhere Attraktivität am Wohnungsmarkt erlangen, nachdem sie bzw. ihr Image und der öffentliche Raum im Stadtteil aufgewertet wurden?
Um diese Fragen zu beantworten, braucht es eine systematische Analyse der Wirkung des Instruments der sanften Stadterneuerung, der veränderten Handlungsfelder und der veränderten Rahmenbedingungen (d. h. eine Erhebung und Analyse entsprechender Daten, die Durchführung von Studien und Forschungsarbeiten sowie die Vertiefung des fachlichen Diskurses). Erfolgt diese Analyse nicht, verliert das Instrument an sozialpolitischer Wirkung und kann leichter für rein ökonomische Interessen instrumentalisiert werden.

Aktuelle Herausforderungen für die Gebietsbetreuungen

Einige der Herausforderungen, mit welchen sich die Gebietsbetreuungen heute konfrontiert sehen, sollen im Folgenden kurz skizziert werden.

Integriertes Handeln zwischen BewohnerInneninteressen und der Logik der Ökonomie?

Es gilt zu analysieren, wie integriertes und sektorenübergreifendes Handeln praktiziert und gestärkt werden kann. Die Gebietsbetreuungen sollen unter­schiedliche Bereiche abdecken und untereinander koordinieren, aber auch intermediär zwischen BewohnerInnen und lokalen AkteurInnen sowie Verwaltung und Politik vermitteln. Tatsächlich bestehen bereits zwischen unterschiedlichen BewohnerInnen­gruppen und lokalen AkteurInnen häufig divergierende Interessen, die vor große Herausforderungen stellen. Angesichts der zahlreichen interdisziplinären Aufgaben, die Gebietsbetreuungen derzeit übernehmen bzw. übernehmen sollen, ist auch zu hinterfragen, ob das Instrument inzwischen nicht mit unerfüllbaren und unrealistischen Erwartungen überladen ist und ob die Fülle der Aufgaben im Rahmen der vorhandenen Ressourcen tatsächlich bewältigbar ist. Oder wirkt bei einer schwammigen Auftragslage nicht vielmehr eine Marktlogik, die dazu führt, dass Projekten Priorität eingeräumt werden muss, die zwar eine Neubeauf­tragung wahrscheinlicher machen, für die fachliche Kriterien hingegen nebensächlich sind?
Am Beispiel von Stadtteilmanagement-Projekten wäre zu untersuchen, wie hier konkret räumliche Integrationsprozesse gestaltet werden können. Wenn die Projekte der vergangenen Jahre betrachtet werden, welche großteils von Gebietsbetreuungen im Rahmen von Zusatzaufträgen koordiniert wurden, so bezieht sich das Wiener Verständnis von Stadtteilmanagment in erster Linie darauf, dass die räumliche Integration von Neubaugebieten in alte Strukturen gefördert wird. Hier stellt sich allerdings die Frage, inwieweit es sich tatsächlich noch um die klassische Programmatik der sanften Stadterneuerung handelt bzw. inwieweit sich diese hier wandelt und um die Auswirkungen des Aufeinandertreffens von Neubau- und Altbaugebieten und ihren jeweiligen BewohnerInnen erweitert oder inwieweit es hier vor allem um Aufwertung geht, die von politischen bzw. ökonomischen Absichten getragen wird. Die Programmatik der sanften Stadterneuerung soll nicht eingefroren werden, aber die Ziele sollen erklärt und die Interessen offen gelegt werden. Die räumliche Integration von Alt- und Neubaugebiet im Sinne der Stadtentwicklung könnte durchaus eine den Rahmenbedingungen angemessene Erweiterung der Programmatik sein, wobei aber auch die klassischen wohnungspolitischen Aufgaben – angesichts der beschriebenen Entwicklungen am Wohnungsmarkt – nicht an Bedeutung verlieren sollten.

Standortfaktor und PR-Instrument?

Übergeordnet muss untersucht werden, nach welchen Kriterien die Gebiete der sanften Stadterneuerung definiert werden. Werden Gebiete gewählt, um Verdrängungsprozesse abzuschwächen oder eher um baulich aufzuwerten bzw. Aufwertungsprozesse und Stadtentwicklungsprozesse zu begleiten? Dient die Gebietsbetreuung als Instrument, um die Stadt bzw. einzelne Stadtteile wettbewerbsfähiger zu machen und entwickelt sich damit bis zu einem gewissen Grad auch selbst zu einem Standortfaktor? Oder sind parteipolitische Interessen wirksamer? In diesem Kontext ist eine offene Ausein­ander­setzung mit der Instrumentali­sierung der Gebietsbetreuungen durch die Politik notwendig. Dabei geht es weniger um die Frage, ob diese Instrumentalisierung gerechtfertigt wäre oder nicht, sondern vielmehr darum, welche Interessen damit verfolgt werden und welche Konsequenzen sich daraus für die Programmatik ergeben. Also wie wirkt beispielsweise eine starke mit dem politischen Auftraggeber abgestimmte Präsenz in der Öffentlichkeit auf das Ziel, soziale Verdrängungsmechanismen zu minimieren? Eine starke Nutzung der Gebietsbetreuungen durch die Bezirks- und Stadtpolitik quasi als PR-Instrument für den jeweiligen öffentlichen Auftritt könnte etwa zur Folge haben, dass vor allem herzeigbare positive Entwicklungen in den Bezirken präsentiert werden, welche wiederum ein erhöhtes ökonomisches Interesse hervorrufen und Gentrifizierungsprozesse beschleunigen könnten. Gleichzeitig sind dadurch große Zielkonflikte mit der eigentlichen Programmatik der sanften Stadterneuerung zu erwarten. Eine weitere Aushöhlung dieser Programmatik stellte in der Folge auch die Legitimation des Instruments überhaupt in Frage.

Fachlich fundierte Tätigkeit zwischen Kontinuität und Innovation?

Die Strukurierung der Gebietsbe­treuungen als ausgelagerte Dienst­leistungs­aufträge, die temporär vergeben und immer wieder (EU-weit) neu ausgeschrieben werden, ist ebenfalls – mitsamt ihren Vor- und Nachteilen – unter die Lupe zu nehmen. Die Wettbewerbssituation im Rahmen der Ausschreibung führt dazu, dass AuftragnehmerInnen eher dazu angeregt sind, in Projekte zu investieren, die politisch auch verwertbar sind. Die temporären Beauftragungen bringen große Unsicherheiten in den Arbeitsverhältnissen und eine starke Abhängigkeit von AuftraggeberInnen und EntscheidungsträgerInnen auf politischer Ebene mit sich. Fachliche Interessen rücken dabei tendenziell in den Hinter­grund. Die aktuelle Vergabe zeigt u. a. auch, wie fachliche Kontinuität und lokale Expertise tatsächlich verloren gehen, wenn nicht nur Auftragnehmer­Innen, sondern ganze Teams von MitarbeiterInnen nicht mehr vor Ort tätig sind. Um diese Entwicklungen durchbrechen zu können, braucht es klare (sozial)politische Vorgaben, eine fachlich begründete Programmatik und möglicherweise auch andere Strukturen und Rahmenbedingungen.

Instrument der sozialen Stadtentwicklung auf lokaler Ebene?

Die Einbeziehung der BewohnerInnen in die Stadtteilentwicklung und die Gestaltung des Wohnumfelds im Rahmen der Arbeit der Gebietsbetreu­ungen können so interpretiert werden, dass Raum als sozial produzierter Raum gesehen wird und nachhaltige räumliche Veränderungsprozesse daher nur unter Einbeziehung von lokalen AkteurInnen möglich sind. Unter »sozialer Stadtteilentwicklung«, »Stadtteilmanagement« oder auch »Sozialraumorientierung« im Rahmen der Stadtentwicklung wird im Fachdiskurs und in der Praxis thema­tisiert, dass physisch räumliche Entwicklungen nicht entkoppelt von sozialen (respektive politischen und ökonomischen) Entwicklungen verstanden werden können (vgl. Krummacher/Kulbach/Waltz/Wohlfahrt 2003; Alisch 2001; Kessl/Reutlinger/Maurer/Frey 2005).
Die Verschiebung der Arbeitsschwer­punkte in den Gebietsbetreuungen – von der Wohnhaussanierung zur Ausein­ander­setzung mit dem Wohnumfeld und dem Stadtteil – kann also so gedeutet werden, dass theoretischen Erkennt­nissen Rechnung getragen wird. Dennoch muss die Entwicklung zur so genannten »sozialen Stadtentwicklung« (vgl. u. a. Breitfuss/Dangschat/Frey/Hamedinger 2004; Berger 2008) auch kritisch beleuchtet werden – nicht nur weil es theoretisch formulierte Kritik an Konzepten der sozialen Stadt und des Quartiersmanagments gab und gibt (vgl. Otto & Ziegler 2004), sondern auch weil sich die Frage stellt, wie diese veränderten Tätigkeiten tatsächlich wirken und worauf sie in einem Gesamtkonzept abzielen. Theoretisch kritisiert wird, dass Programmatiken der sozialen Stadt das Soziale und die Mitverantwortung der lokalen AkteurInnen deshalb thematisieren, weil sich die Politik aus der übergeordneten Steuerung sozialer Phänomene zurückzieht. Vereinfacht gesagt, sollen sich die BewohnerInnen selbst mit Benachteiligung und Armut im Stadtteil auseinandersetzen, weil diese auf stadtpolitischer Ebene nur noch begrenzt bearbeitbar zu sein scheinen bzw. bearbeitet werden. Dabei gelangt die lokale Ebene in den Fokus und lokale AkteurInnen in die Verantwortung des Handelns, während strukturelle Rahmenbedingungen und übergeordnete Entwicklungen (wie globalisierte neoliberale Wirtschaftspolitik, Rückzug des Sozialstaats etc.) außer Acht gelassen werden (vgl. u. a. »Responsibilisierung« bei Kessl/Reutlinger 2007; dérive 31). Diese allgemeine Kritik müsste in Bezug auf ihre Relevanz für die sanfte Stadterneuerung und die Gebietsbe­treuungen überprüft werden. Es stellen sich beispielsweise Fragen, welche Interessen sich in Beteiligungsprozessen durchsetzen, welchen Bevölkerungs­gruppen die Aufwertungen öffentlicher Räume nutzen und ob und wie die Entwicklung der lokalen Ökonomien auf lokaler Ebene tatsächlich bearbeitbar ist.

Schluss

Um die Errungenschaften der sanften Stadterneuerung auch im 21. Jahr­hundert zeitgemäß nutzen und weiter entwickeln zu können, ist eine kritische Standortbestimmung ebenso unabding­bar wie eine Prüfung der Wirkung aktueller Förderschienen sowie der Gebietsbetreuungen bei veränderten Tätigkeitsfeldern und unter erneuerten Rahmenbedingungen. Unterschiedliche politische Interessen (Bezirk, Stadtent­wicklung, ökonomische, wirtschaftspo­litische und wohnungs­politische) müssten offengelegt werden. Aktuelle Ent­wicklungen, wie die räumliche Integration von Alt- und Neubaugebieten sowie die sich verändernde Bedeutung des öffentlichen Raums, müssten in Bezug zu klassischen Aufgaben der Gebietsbetreuungen gesetzt werden. Die Bedeutung der klassischen (wohnungspolitischen) Aufgaben sind angesichts der Veränderung am Wiener Wohnungsmarkt neu zu bewerten. Basierend auf einer vertieften fachlichen Diskussion könnte sodann entsprechend reagiert und die Zukunft der Gebiets­betreuungen in sozial nachhaltiger Weise gestaltet werden.

Fußnoten