Zur »Krise« der klassischen Raumplanung

Die mentale Landkarte der StädtebauerInnen verortet gegenwärtig eine pessimistische und eine quasi optimistische Sicht der städtebaulichen Kultur. Die pessimistische betrachtet das Planungswerk der Moderne als gescheitert – also all die Bemühungen im späten 19. und vor allem im 20. Jahrhundert, die Stadt lebensfähiger zu machen, ihre Funktionalität zu optimieren, gerechter zu verteilen, sozialere Zustände anzubieten usw. Diese Sicht interpretiert das heutige städtebauliche Geschehen als Resultat partikulärer Interventionen, zufälliger Maßnahmen, eigensinniger Gewinnmaximierung, katastrophaler Fehlkoordinationen und – im besten Fall – einiger geglückter Einzelfälle. Das, was wir noch Planung nennen, dient in der pessimistischen Sicht lediglich als rechtlich abgesteckter „playground“ wilder Spekulationen und keinesfalls der Verbesserung urbaner Verhältnisse im Sinne des Gemeinwohls. Diese pessimistische Sicht des Städtebaus rekurriert umgekehrt auf ein positivistisches Geschichtsverständnis und genießt heimlich die Widersprüchlichkeit und letztlich die Brutalität der Stadt in ihrem Wesen als menschliches Artefakt schlechthin. Und so ganz von der Hand zu weisen ist diese Sicht beileibe nicht. Sofern man die Stadtkultur und ihre baulichen Ausprägungen über mehrere Jahrhunderte, ja Jahrtausende hinweg betrachtet, gehören gerade Brüche, Katastrophen, Zerstörungen und Vernichtungen, Eigensinnigkeiten, Aufoktroyierungen, planerische Zwangsmaßnahmen usw. zu ihren charakteristischen Eigenheiten. Die heutige Stadt als Resultat all dieser Wirkungen ist die Stadt, in der wir leben und die wir lieben, gerade auch ihrer Widersprüche wegen.

Die quasi optimistische Sicht betrachtet die Stadt als Gegenstand laufender Optimierung, als Akkumulation stetiger Verbesserungen. Ausgehend von den planerischen Kompendien, deren Anweisungen seit dem letzten Drittel des 19. Jahrhunderts die technische und soziale Verwaltung der modernen Stadt regeln, erkennt die optimistische Sicht der heutigen Stadtkultur ihren Gehalt und ihre Leistung im Einbezug ständig neuer Vorgaben, z. B. des Umweltschutzes, der Energieeffizienz, der Wohnqualität, der ökologischen Bauweise, des Lärmschutzes, der Luftbeschaffenheit, der Mindestanforderungen an die Wohnungen, der Behindertengängigkeit, des Erschließungs- und Mobilitätskonzepts, der städtebaulichen Einbindung usw. usf. All diese Erfordernisse verlangen ausgewiesene Fachkenntnisse und einen gewaltigen Apparat zu deren Verwaltung und Kontrolle. Das heißt, wir als Planungsfachleute sind unverzichtbar – und nur deshalb nennen wir diese Sicht optimistisch, eben quasi optimistisch. In Wirklichkeit aber bewegen wir uns in einem orwellschen Szenario, dessen Kontrolle zur Hypertrophie neigt. Wir stehen mittlerweile tatsächlich vor dem Problem, dass die Mechanismen und Zielsetzungen der Planung sich gegenseitig mehr und mehr widersprechen, weil sie von PlanerInnen fachidiotisch und von PolitikerInnen willkürlich erdacht wurden. Für uns Städtebauende erscheinen die planungsrechtlichen Vorgaben mittlerweile nicht mehr als Leitlinien oder Leitfiguren einer zukünftigen „Neuen Stadt“, sondern als lästige Hindernisse in der Folge fehlgeleiteter Planungspolitik und als Schikanen für die Etablierung gescheiter städtebaulicher Ideen.

Die Entstehungsgeschichte der Raumplanung

Greifen wir zurück auf die Entstehungsgeschichte der Raumplanung. Die Raumplanung entstand als Weiterentwicklung der Stadterweiterungsplanungen des späteren 19. und frühen 20. Jahrhunderts, die damals noch mit eigentlichen städtebaulichen Mitteln durchgeführt wurden. Städtebauliche Mittel heißt: Straßenplan, Definition von Baufeldern, Bebauungsvorgaben mittels Baulinien, Ausscheidung von Parzellen, Vorschreibung von Geschoßzahlen, Bautiefen usw.

Beispiele dafür finden sich überall in Europa: Josef Stübbens Handbuch des Städtebaus (1890) beispielsweise gibt umfassende Anweisungen, wie Stadterweiterungsquartiere technisch korrekt zu planen sind. Ildefons Cerdàs Teoria de la Urbanización (1867) erkennt, historisch gesehen, erstmals den Zusammenhang von Erschließung, Typologie des Wohnbaus und Anordnung der Freiräume und wird in seiner Anwendung in Form des Erweiterunsplans für Barcelona – des berühmten Ensanche/Eixample – zum Prototypen einer zwar städtebaulich klar fixierten, jedoch sehr flexibel interpretierbaren Struktur. Camillo Sitte, dessen Werk Der Städtebau nach seinen künstlerischen Grundsätzen die Raumbildung in den Mittelpunkt der Betrachtung stellte, gehört ganz zentral zu dieser Generation von Planern, die den Städtebau als integrale Aufgabe des Zusammenspiels von Infrastruktur, öffentlichen und privaten Bereichen, Baumassenverteilung und räumlicher Gestaltung verstand. Die Namensliste ließe sich wesentlich verlängern: Reinhard Baumeister, Otto Wagner, Bruno Taut und so weiter – bis hin zum frühen Le Corbusier, dessen erster Großstadtentwurf „Une ville contemporaine pour 3 millions d’habitants“ aus dem Jahr 1923 ausgesprochen „architektonisch“ ist, gerade weil er zum Beispiel die Definition von Gebäudeblocks an bestimmte Typologien bindet.

Der Beginn der Aufspaltung von Städtebau und Raumplanung lässt sich historisch gesehen relativ klar festmachen, nämlich an den ersten Entwürfen für Großstadterweiterungen, namentlich dem Wettbewerb für Groß-Berlin 1906-10, der in verschiedenen Städten seine Nachahmungen fand (z. B. in Zürich, 1914-18). Diese Entwürfe, die in unterschiedlicher Art und Weise in die spätere Planung eingeflossen sind, entstanden vor dem Hintergrund der damaligen Eingemeindungen. Das schnelle, meist wenig koordinierte Wachstum der Vororte in der Folge der Industrialisierung führte zu einem extremen Ungleichgewicht zwischen Kernstadt und Umland, sowohl hinsichtlich der Nutzungsverteilung als auch hinsichtlich der Sozialstruktur, der Haushaltsbilanzen der verschiedenen Gemeinden und natürlich der Verkehrssituation. Dank der großmaßstäblichen Betrachtungsweise bei diesen Entwürfen stellte sich das Stadtganze erstmals als ein System der Interdependenz von Infrastruktur, Nutzungsverteilung, Sozialstruktur, Verkehrsnetzen und Finanzpolitik dar. Damit war auch die Möglichkeit formuliert, den Städtebau und seine Probleme als Überlagerung von verschiedenen Teilsystemen zu betrachten, zu analysieren und zu steuern.

Hier setzt die Raumplanung an, indem sie beispielsweise die Nutzungsverteilung und die Dichte als eigenes System darstellt. Oder das Verkehrsnetz, dessen Optimierung unabhängig von allen anderen städtischen Parametern – gerade auch unabhängig von der stadträumlichen Situation – wesentlich effizienter zu bewerkstelligen war. Die Raumplanung arbeitet im wesentlichen mit Gesamtplänen, die jeweils nur einzelne Aspekte des Stadtganzen isoliert behandeln und optimieren. Dieses Denken in Teilsystemen ist durchaus im Sinne einer naturwissenschaftlichen Vorgehensweise, allerdings auch mit allen deren Nachteilen. Insbesondere ist es schwierig, die Teilsysteme wieder zu einem Ganzen zusammenzufügen. Teilsysteme tendieren darüber hinaus dazu, sich immer weiter auszudifferenzieren und zu verselbstständigen. Die Geschichte der Raumplanung zeigt diesen Effekt geradezu exemplarisch auf. Während die ersten Umsetzungen für Stadterweiterungsplanungen mittels Flächenwidmungs- oder Zonenplänen noch zu gleichgewichtigen Resultaten führten, sind in der Folge wegen der ständigen Optimierung der Teilsysteme widersprüchliche Verhältnisse entstanden. Um nur zwei, drei Beispiele zu nennen: Die Verkehrsplanung ist nicht kongruent mit der Nutzungsplanung, die planerische Sicherung von Naturräumen kollidiert mit den Anforderungen an effiziente Ver- und Entsorgungssysteme, die Planungen der einzelnen Kommunen sind untereinander nicht koordiniert, was in der Folge des starken Wachstums der Städte und der Herausbildung von Agglomerationen zu buchstäblich verzerrten Räumen führt – so ziemlich das Gegenteil des planerischen Grundgedankens einer koordinierten Siedlungsentwicklung. Genau dies zeigte sich erstmals in der Hochblüte städtischer Planung nach dem Zweiten Weltkrieg, zum Beispiel in Form von quer durch kleinteilige Quartiere geschlagenen Verkehrsschneisen oder disproportionaler Verdichtungen.

In den 1970er Jahren wurden denn auch die Planungsmethoden des modernen Städtebaus erstmals in Frage gestellt, nachdem die großen Wunden im Stadtganzen manifest geworden sind. Mittlerweile aber war die Planung mit all ihren Instrumenten im Rechtssystem fest verankert und konnte nicht einfach aufgehoben werden. Insbesondere sicherte sie den EigentümerInnen (und den SpekulantInnen) eine bestimmte Nutzung ihrer Grundstücke zu, was sich als bestimmende Größe für die Festlegung des Landwertes herausstellte. Der Immobilienmarkt ist ganz wesentlich auf die Planung angewiesen, um mit Landwerten handeln zu können. Das Feindbild Nummer 1 des Immobilienhändlers heißt demzufolge Planungsunsicherheit – was insofern paradox erscheint, als die Raumplanung von ihrer Entstehung her eigentlich ein obrigkeitliches (oder je nach dem demokratisches) Instrument zur besseren Koordination städtischer Zusammenhänge darstellte. Jetzt ist sie zum Instrument der Sicherstellung und Verwaltung von Eigentumswerten, von Rechtsansprüchen und Abgeltungen Einzelner geworden und hat damit ihren Charakter vorausschauender Lenkung verloren.

Neue Rahmenbedingungen

In den letzten Jahren hat sich die Situation insofern noch verschärft, als zu den üblichen raumplanerischen Festlegungen eine ganze Reihe von gesetzlichen Auflagen im Rahmen beispielsweise des Umweltschutzes oder auch der Gleichstellung gekommen sind. Bei diesen Auflagen handelt es sich natürlich wiederum um Teilsysteme, die jeweils individuell und unabhängig von den anderen Teilsystemen oder gar einer übergeordneten, zusammenhängenden Betrachtungsweise entstanden sind und optimiert werden und vielleicht mehr noch als die raumplanerischen Festlegungen ausgesprochen normativen Charakter haben. Das kann in extremis so weit führen, dass Grundstücke an ausgezeichneter Lage nicht mehr bebaut und genutzt werden können, weil die Einhaltung des Normenbündels ökonomisch vertretbare Lösungen verhindert. In solchen Situationen – und die Tendenz zeigt, dass solche Situationen langsam zur Normalität im Planungsalltag werden – bleibt nur der Weg über die Aushandlung der involvierten Interessen. Vor diesem Hintergrund stellt sich also die Frage, ob nicht eine Reihe von „radikalen Korrekturen“ an der gängigen Planungspraxis angebracht sind, weil die planerische Überbestimmtheit zu einem anderen Verhalten zwingt, nämlich letztlich dazu, jedes Planungsvorhaben als einen Einzelfall zu verstehen, die beteiligten Interessen auszuhandeln und mit Ausnahmeregelungen an der legalen Praxis vorbeizusteuern. Damit meine ich gerade nicht so etwas wie die Wiener Großprojekte, die in Reinhard Seiss’ Buch Wer baut Wien (2007) in aller Klarheit und Schärfe (und sicherlich auch sehr polemisch) dargestellt werden. Die Art und Weise, wie zum Beispiel der Millennium-Tower oder die Wienerberg City ermöglicht wurden, kann nicht die Lösung des Problems einer Planung darstellen, die offensichtlich nicht in der Lage ist, die Dynamik der Stadtentwicklung in adäquaten Leitbildern abzubilden.

Das städtebauliche Projekt – und damit sind sowohl die Vision von der Stadt als Ganzem als auch die einzelne Intervention in Form einer Quartiersplanung oder eines städtebaulichen Arealentwurfs gemeint – muss sich offensichtlich anders orientieren. Es kann weder darum gehen, Einzelinteressen zu bedienen und (wie dies beispielsweise gerade in Wien gang und gäbe ist) das architektonische Ego mit kurzfristigen Wirtschaftsinteressen zu vermählen, noch kann heutzutage eine über alles greifende normative Planung mit all ihren wuchernden Teilsystemen nachhaltig wirken. Im Sinne eines Wunschkataloges sind deshalb eingefordert:

-1. Ein Planungsprozess, der möglichst alle potenziellen AkteurInnen mit einbezieht und somit den Interessenausgleich fördert.

-2. Eine Planungsverwaltung, die mit stark vereinfachten und damit handhabbaren Gesetzen und Verordnungen operiert.

-3. Eine Planungsstrategie, die von Seiten der Politik ihre privaten PartnerInnen sorgfältig auswählt und dabei insbesondere „soft skills“, also Sozialkompetenzen, berücksichtigt.

-4. Eine Planungspolitik, die nicht normativ und partikulär Werte vorgibt (z. B. Geschoßflächenziffern, Anzahl der Parkplätze, Gebäudehöhen und -abstände, Energiegrenzwerte etc.), sondern Qualitätsstandards, diese aber zwingend!

-5. Ein Planungsverständnis, das jedes Planungsvorhaben als Einzelfall mitsamt seinen spezifischen Randbedingungen versteht und entsprechend zu optimieren sucht (was man als „situative Nachhaltigkeit“ bezeichnen kann).

-6. Eine Planungskultur, die Langfristigkeit zum Programm erklärt. Kurzum: eine Verlagerung der Planungsfestlegungen und –kompetenzen von der normativen, legistischen Ebene hin zu einer prozessorientierten, auf Verhandlung der Interessen ausgerichteten Ebene unter Berücksichtigung einer nachhaltigen, auf den spezifischen Fall jedes Projektes bezogenen Zielsetzung.

Alle diese Forderungen sind möglicherweise nichts Neues. Aber es wäre an der Zeit, sie im Interesse einer besseren Städtebaukultur umzusetzen. Unser Beitrag als Städtebauende bestünde darin, die Zusammenhänge und Prozesse – die zugegeben einigermaßen komplex sind – transparent und verhandelbar zu machen, d. h. zu moderieren. Auch das ist nichts Neues. Es besteht lediglich der Verdacht, dass unsere Berufsgruppe dieser Aufgabe bisher nicht wirklich gewachsen ist und dass damit unsere Glaubwürdigkeit im Planungsprozess fehlt. In diesem Sinne appelliere ich einerseits an uns selbst, sich vermehrt mit den realen Prozessen der Stadtentwicklung zu befassen – d. h. sich vermehrt zu politisieren und fachlich zu profilieren – und anderseits, im Gegenzug, an die anderen Planungsbeteiligten (PolitikerInnen, BenutzerInnen, InvestorInnen, Behörden usw.), die Fachmeinung und die qualitativen Zuständigkeiten von ArchitektInnen-StädtebauerInnen anzuhören und ernst zu nehmen. Das ist möglicherweise ein zutiefst naives Bekenntnis zur Demokratie, aber an diese glaube ich (im Sinne von Winston Churchill) als die schlechteste aller möglichen Staatsformen – ausgenommen alle anderen – nach wie vor.