Planung und Liberalismus

Der Schwerpunkt „Gouvernementalität“ setzt sich mit dem von Michel Foucault geprägten Begriff, der auf ein erweitertes Verständnis von „Regierung“ zielt, auseinander und versucht davon ausgehend die gegenwärtige Stadt- und Raumplanung zu analysieren. Eine Interpretation aktueller Gouvernementalität, die dafür als sehr brauchbar erscheint, ist Nikolas Roses Konzept „Regieren durch Community“; übertragen auf die Ebene der Stadt- und Raumplanung meint dieses einen Fokus auf „das Lokale“ und auf „soziale Nahräume“ sowie einen verstärkten Einbezug der Zivilgesellschaft und neuer lockerer Steuerungsformen, für die der Begriff „Governance“ üblich geworden ist. Dieser neue Fokus ist ambivalent, er schafft Freiräume und schließt diese aber auch wieder. Die Frage nach der eigentümlichen Verschränkung von Freiheit und Planung, die sowohl die liberale wie die neoliberale Gouvernementalität kennzeichnet, durchzieht den Schwerpunkt, der sich insbesondere mit der letzteren beschäftigt, aber auch kurze historische Rückblicke unternimmt.

Das Selbstbild der Stadt- und Raumplanung ist wesentlich dadurch bestimmt, Gegenkraft des Marktes zu sein. Dieses Bild geht auf die Anfänge der Disziplinengründung um 1900 zurück und die Geschichtsschreibung, die diese Anfänge begleitet hat. Die Planung erscheint hier als Bezwingerin eines chaotischen Zustandes, verursacht durch die Entstehung einer modernen mobilen Gesellschaft und entfesselter Märkte: es ging um einen „Kampf der Ordnung gegen das Chaos“ (Hegemann 1911, 8). Die daraus entstehende moderne Planung verfügt nicht mehr über jene umfassenden rechtlichen und finanziellen Ressourcen, die den Städtebauern in den absolutistischen Staaten des 18. Jahrhunderts zukamen; und sie muss nun auch mit einer Pluralität von ökonomischen und sozialen Kräften umgehen – diese scheint sie jedoch ab Anfang des 20. Jahrhunderts zumindest ordnen und befrieden zu können zu können.

In den letzten Jahrzehnten ist der Glaube an das Wissen und die Autorität der Planung weitgehend verschwunden. In den 1960er und 70er Jahren kam es zu einem Aufbegehren der Zivilgesellschaft gegen die autoritäre moderne Planung, insgesamt haben sich die ökonomischen und politischen Verhältnisse verändert. Von einem Rückzug der Politik und einer Dominanz des Marktes ist die Rede, das Selbstverständnis der Planung ist entsprechend in Frage gestellt. Die Planung sieht sich gezwungen, neue Formen zu entwickeln und mit verschiedenen AkteurInnen zu ko­operieren, was einem Verlust an Regulationsvermögen gleichzukommen scheint. Im Folgenden wird demgegenüber argumentiert, dass diese Entwicklungen nicht auf weniger, sondern auf eine andere Art der Regulierung zielen, auf ein Ordnungssystem, in dem Planung und Freiheit miteinander verschränkt sind. Diese Verschränkung ist keine Neuerfindung der Gegenwart, sie ist ein Kennzeichen auch der Anfänge der modernen Planung im 19. Jahrhundert, auf die mir ein historischer Rückblick lohnend scheint, wie überhaupt einer modernen „Gouvernementalität“. Foucaults Konzept der Gouvernementalität ist für eine Befragung des Selbstverständnisses der Planung überaus relevant. Es meint eine Kritik an der Vorstellung staatlicher Regierung als einer abgrenzbaren Institution und kehrt die Verknüpfung politischer, ökonomischer, gesellschaftlicher und wissenschaftlicher Regelwerke heraus, die im Verbund ordnen und regulieren.

„Natürliche“ Regulierungen und die Freiheit zu zirkulieren

Der Begriff „Gouvernementalität“ bezieht sich bei Foucault sowohl auf ein erweitertes Konzept von Regierung wie auf eine historisch situierbare Regierungsreform, die eine solche Ausdehnung gezielt unternimmt (siehe Krasmann in diesem Heft). Diese neue Art der Regierung ist Ergebnis eines erstarkenden Liberalismus, der einerseits auf eine Zurücknahme von fixen Regelwerken und die Eigenaktivität der Individuen setzt und damit andererseits neue und weitere Ebenen von Regierung einzieht. Sie steht in gewisser Weise im Gegensatz zur Regulierungswut der Verwaltungsapparaturen des 18. Jahrhunderts und steht dennoch mit diesen in Verbindung. Denn schon die Kameral- und Polizeiwissenschaften dieser Zeit entwickeln ihre Ordnungsvorstellungen aus einer genauen Analyse ihres Gegenstandes; sie setzen nicht den beliebigen Willen eines Souveräns durch, sondern versuchen, mit der Empirie umzugehen.

Nach einer längeren Vorgeschichte entwickelt sich so um 1800 eine neue Vorstellung von Regierung, die normative Vorstellungen aus einer Analyse der Wirklichkeit entwickeln möchte und die insofern, wie Foucault sagt, einer „Naturalität [...] im Inneren der politischen Künstlichkeit eines Machtverhältnisses“ (Foucault 2004a, 42) zum Durchbruch verhilft. Während disziplinierende Maßnahmen von einer fixen Norm ausgehen, basieren die neuen Sicherheitspraktiken auf einer Beobachtung der Wirklichkeit und gewinnen daraus erst eine (flexible) Norm. Die „Bevölkerung“ wird nun als Interventionsfeld entdeckt, und mit dieser treten demografische und sozialmedizinische Themen ins Zentrum der Politik. Die Bevölkerung ist dabei nicht nur „Objekt“, das der Regierung bedarf, sie ist auch „Subjekt“, das der Regierung sagt, was sie zu tun hat (Foucault 2004a, 70, 158). Die neuen Regulierungsweisen sind zweifach „natürlich“: Sie richten sich auf als natürlich angesehene und damit nicht beliebig formbare Sachverhalte wie Geburten- und Sterberaten oder die Nahrungsproduktion, und sie regulieren diese auf „natürliche“ Art und Weise, in Anpassung an die als notwendig erscheinenden Erfordernisse (Foucault 2004b, 33).

Die Kritik an der bis dahin geübten Regulierungspraxis, die insbesondere von der sich neu etablierenden politischen Ökonomie stammt, zielt nicht auf die Aufgabe jeglicher Regulierung und die Schaffung größtmöglicher Freiheit, sie sieht die Notwendigkeit einer größeren Kenntnis der Bedürfnisse und Abläufe, die dann entsprechend einzurichten wären: „Aber diese Mechanismen zu beachten, bedeutet nicht, daß sie [die Regierung, Anm.] sich ein rechtliches Regelwerk geben wird, das die individuellen Freiheiten und die Grundrechte der Individuen respektiert. Es soll einfach bedeuten, daß sie ihre Politik mit einer genauen, ständigen, klaren und deutlichen Kenntnis dessen ausrüsten wird, was in der Gesellschaft geschieht, was im Markt geschieht [...], so daß die Begrenzung ihrer Macht sich nicht aufgrund des Respekts vor der Freiheit der Individuen vollzieht, sondern einfach durch die Gewißheit der Wirtschafts­analyse, die sie zu achten weiß.“ (Foucault 2004b, 95) Die Zurücknahme von Regulierungen und die (teilweise) Freigabe der Märkte zielt nicht auf die Herstellung unbeschränkter Freiheit, sie soll vielmehr eine neue Ordnung zu Tage fördern. Der Markt wird nun zu einem „Ort der Wahrheitsbildung“, der sich selbst überlassen werden muss, damit er „seine Wahrheit formulieren und sie der Regierungspraxis als Regel und Norm vorschlagen kann.“ (Foucault 2004b, 52)

Eine wesentliche Aufgabe der neuen Regierungspraxis wird es daher sein, ein freies Spiel der Zirkulationen zu ermöglichen; denn, und dies ist ein zentraler Punkt Foucaults, die anvisierte Freiheit ist nicht etwas, das einfach da wäre, sondern etwas, das produziert werden muss. Die Individuen treten nicht selbstverständlich als einzelne und zirkulierende auf und treten in einen freien Wettbewerb ein. Ein solcher stellt sich nicht von selbst ein, sondern muss eingerichtet werden – dies ist insbesondere auch eine Erkenntnis des Neoliberalismus: Der freie Markt ist die Aufgabe einer „aktiven Gouvernementalität“, der Wettbewerb „ein geschichtliches Ziel der Regierungskunst und keine Naturgegebenheit“ (Foucault 2004b, 173f.). Dieser spezifischen, damit verbundenen Form der Freiheit geht Foucault nach: Die moderne Freiheit sei, sagt er, nichts als eine „Zirkulationsfreiheit“ (ebd., 78); sie ist keine rechtlich verbürgte Freiheit, die das Individuum mit Optionalität ausstattet, sondern eine Freiheit zur Natürlichkeit, die einen als wahr imaginierten Kern freilegen möchte. Die Ermöglichung von Zirkulation, die Schaffung von Beweglichkeit tendiert dann auch dazu, das freie Spiel tendenziell wieder aufzuheben, sie zielt auf die Schaffung einer idealen Anordnung; darauf, die Dinge und Lebewesen an den (ökonomisch) richtigen Ort zu bringen.

Moderne Deterritorialisierung und moderne Planung

Die moderne Stadtplanung entsteht in Reaktion auf ein bis dahin unbekanntes Stadtwachstum, das in den deutschsprachigen Gebieten, die hier im Vordergrund stehen, ab etwa 1850 bzw. 1870 einsetzt.^[1] Das rasche Wachstum der bereits zuvor eher größeren Städte, das wie eine Naturgewalt über diese hereinbricht und als eine solche angesehen wird, ist genau das nicht, naturwüchsig, sondern Ergebnis einer gezielten Mobilisierung. Schon ab Anfang des 19. Jahrhunderts finden u. a. in Preußen Reformen statt, die eine Liberalisierung und Modernisierung zum Ziel haben. Diese Liberalisierung wird mittels polizeilicher Verordnung durchgesetzt; sie entspringt einem aufgeklärten Beamtengeist, der an eine Emanzipation der Bürger denkt, schließlich aber auf Kosten einer politischen Liberalisierung lediglich eine wirtschaftliche vollzieht. Zentrales Ziel der Reformen ist eine Stärkung der Wirtschaft, als Weg dahin wird in klassisch liberaler Argumentation die Herstellung von Wettbewerb angesehen. Eben zu diesem Zweck werden einige „Freiheiten“ eingeführt, unter anderem die Freizügigkeit der Person und die Gewerbefreiheit; politische Partizipation und Redefreiheit hingegen werden hintan gestellt. (Koselleck 1967)

Für den Städtebau haben die Reformen enorme Konsequenzen. Die so genannte Bauernbefreiung wie auch der neue Konkurrenzdruck im städtischen Gewerbe erzeugen eine mittellose entwurzelte Unterschicht in neuer Größenordnung, die das Industrieproletariat der nun wachsenden Großstädte stellen wird. Wesentlicher Bestandteil der Reformen ist auch die Herstellung modernen Eigentums an Grund und Boden, der mit der Ablösung der vormals mit dem Boden verbundenen Herrschaftsverhältnisse zur Ware wird. Damit bildet sich ein dynamischer Bodenmarkt aus, und der Städtebau wird auf eine neue, ökonomische Grundlage gestellt. Basiert er zuvor auf der Verfügungsgewalt der zentralen Instanz eines Landesfürsten, gewinnt er nun eine scheinbar naturwüchsige Basis, mit der sich der Städtebau auseinander setzen muss. Die städtebaulichen Ideen des 18. Jahrhunderts werden zunehmend hinfällig, die Vorstellung von Stadt als einem architektonisch durchgestalteten Stadtkörper, der eine stabile soziale Ordnung widerspiegelt, verliert die Grundlagen. (Fehl 1983) Die Konzepte und Instrumente, mit denen die Stadtplaner dem Stadtwachstum begegnen, sind zunächst noch die alten: Straßenpläne, die Straßenführung und Blockgrößen festlegen und dabei dem alten Muster geschlossener Fluchten folgen. Neu ist, dass darüber hinaus wenig Auflagen gemacht werden, was in Folge zu dichtester homogener Bebauung und zur „Mietskaserne“ führt, aus deren Kritik der moderne Architektur- und Planungsdiskurs hervorgegangen ist. Unterlegt sind diese Planungen – hier wäre insbesondere an den Berliner Hobrechtplan zu denken – mit liberalen Argumentationen: Der Plan soll die Freihaltung des öffentlichen Grundes sichern, darüber hinaus aber die Eigentümer möglichst wenig einschränken; zudem wird von einer Gleichbehandlung der Eigentümer ausgegangen und von einer Differenzierung des städtischen Raumes bewusst abgesehen.

Genau daran wird ab 1870 massive Kritik geübt, immer noch oder gerade auch mit liberalen Argumenten, nun jedoch vor dem Hintergrund einer stärkeren Ausdifferenzierung der Gesellschaft. Diese Kritik stammt insbesondere von Statistikern und Ökonomen, die eine genaue Kenntnis der sozialen Topografie, der Verkehrsverhältnisse und Bodenwerte haben. Aus dieser Sicht ergibt sich ein anderes Stadtbild, das von einer bereits durch den Bodenmarkt angestoßenen sozialen und funktionalen Zonierung ausgeht und diese zur Norm erhebt: „Eine ‚Großstadt‘, überall ‚großartig‘ oder ‚gleich‘, ist nichts als ‚hohler Schein‘, weil sie ‚den normalen Verhältnissen‘ in der Klassengesellschaft nicht entspricht: die ‚mutmaßliche Zukunft gewisser Stadtteile in sozialer Beziehung‘ verlangt eine danach getroffene Gestaltung der Konfiguration ihrer Straßen‘ [...]; und weiter: die auf dem Plan fehlende ‚Straßenindividualisierung‘ verhindert es, ‚die verschiedenen, in einem städtischen Gemeinwesen vereinigten Tendenzen der Gesellschaft durch ihrem Wesen entsprechende Formen zur Erscheinung zu bringen‘; denn schließlich solle man, ‚ohne eine Stadt zu kennen, es bereits dem Plane ansehen [...], wo die Arbeiter-, die Luxus-, die Geschäfts- und Wohnviertel sich befinden‘.“ (Rodriguez-Lores 1980, 36; E. Bruch zitierend)

Die Planer beklagen zwar ein durch die Spekulation verursachtes Chaos, das sie zu bändigen hätten, jedoch ist die städtische Realität, die sich auf Grund der neuen ökonomischen Lage einstellt, nicht beliebig. Und eben diese sich durch das ökonomische Spiel ergebenden Gesetzmäßigkeiten nimmt die moderne Planung zum Ausgangspunkt ihrer Überlegungen; sie richtet sich nicht gegen den freien Markt, sondern nur gegen dessen Auswüchse bzw. mehr noch gegen veraltete Planungsformen, die mit diesem nicht umzugehen wüssten. Kernstück der neuen Planung sind Zonenpläne, die bis heute wesentliches Planungsinstrument sind; sie teilen den städtischen Raum in Zentrum, Wohn- und Industriegebiete und schreiben dabei auch soziale Differenzen fest. Das Verhältnis von Wirklichkeit und Planung ist dabei überaus komplex, einerseits gibt der Bodenmarkt diese Zonierungen vor, andererseits hätten sich diese ohne Planung weniger klar durchgesetzt. Die Motivationen der Planung sind verschiedene, es stehen hygienische und wohnreformerische Anliegen dahinter, die mit den Zonierungen eine aufgelockerte Bebauung durchsetzen wollen, ebenso wie ökonomische Anliegen, denen es um die Sicherung von Grundstückswerten und Teilmärkten geht, die durch eine soziale und bauliche Durchmischung gefährdet wären (Weiland 1985). Das Paradoxe der modernen Planung ist, dass sie im Grunde das herzustellen sucht, was sie als existierend voraussetzt – das aber macht, wie Foucault zeigt, insgesamt das Projekt des Liberalismus aus (Foucault 2004a, 77).

Die um 1900 entwickelten Zonenplanungen denken die Konzepte der „funktionellen Stadt“ und der „gegliederten und aufgelockerten Stadt“ bereits vor. Die Planung des 20. Jahrhunderts geht allerdings, jedenfalls in der Theorie, nur von einer funktionalen, nicht von einer sozialen Differenzierung aus. Ein wesentlicher Unterschied besteht auch in den jeweils angedachten Planungspraktiken: Während sich die Planung des 20. Jahrhunderts, etwa in der Charta von Athen, überaus autoritär gibt und von flächendeckenden detaillierten Plänen und damit von einer stabilen Ordnung ausgeht, hegt die moderne Planung in ihren Anfängen Misstrauen gegenüber einer solchen Fixierung. Auf die Klugheit des Marktes vertrauend und in Kritik an polizeilich verordneten Straßenplänen schlägt sie ein Vorgehen vor, das sich erst heute durchzusetzen scheint: Die Planung solle sich, so die Grundsätze des Verbandes Deutscher Architekten- und Inge­nieur-Vereine 1874 (1906), darauf beschränken, die wichtigsten Verkehrsverbindungen festzulegen, und detaillierte Teilplanungen den privaten Projektentwicklern überlassen; der Charakter der verschiedenen Gebiete soll zwar spezifiziert werden, jedoch nicht durch Zwang, sondern mittels empirischer Erhebungen und Schaffung von Anreizen. Insgesamt solle nicht zu viel und für einen zu weiten Zeitraum, sondern nur für die jüngere Zukunft geplant werden, damit sich die Stadtform organisch entwickeln könne. Hier zeigt sich die Auffassung einer liberalen Gouvernementalität, die davon ausgeht, dass das Wissen der Planung nie vollständig sei und dem Spiel der Kräfte freier Lauf gelassen werden solle, um dieses Wissen zu vermehren und eine und eine als natürlich vorgestellte Ordnung zu Tage treten zu lassen.

Gegenwärtige Formen der Planung

Dieses Misstrauen gegen Planung, auch von dieser selbst, ist heute wieder aktuell; der Glaube an eine umfassende flächendeckende Planbarkeit, wie sie der fordis­tische Wohlfahrtsstaat entwickelt hat, hat sich verflüchtigt. Insbesondere aus dieser Zeit stammt unser Bild von der Stadt- und Raumplanung als Gegenkraft des Marktes, das sich vom sozialen Wohnungsbau ableitet wie vom Anspruch der Vereinheitlichung der Lebensverhältnisse und der damit verbundenen Angleichung von Stadt und Land (Brenner 1997). Die ökonomischen Leitbilder und Management­theorien haben sich seither verschoben. Die moderne fordistische Planung versuchte, die Stadt oder überhaupt den nationalen Raum als ein durchdachtes Unternehmen zu organisieren, in das die einzelnen, durchaus differenzierten Raumteile eingegliedert waren. Wettbewerb fand zwischen Nationen statt, innerhalb des nationalen Raums hingegen Ausgleich und Abstimmung. Mit der Ablösung des Fordismus wird nun der Wettbewerb als Mittel der internen Organisation eingeführt.

Damit verändern sich Methoden und Bezugspunkte der Planung. Seit Ende der 1970er Jahre setzt sich eine neue Planungs­praxis durch, die sich als „Politik der kleinen Schritte“ versteht: der so genannte „Inkrementalismus“, der nur bedingt übergeordnete Ziele verfolgt, sondern der Impulse setzen und damit Prozesse der Selbst­organisation in Gang bringen möchte (Albers 1993, 101f.). Planung wird dadurch nicht abgeschafft, sie wird jedoch an jeweils besondere Situationen gebunden und als punktuelle Intervention, nicht mehr als Vorschrift verstanden. Dieses schrittweise Vorgehen erfährt in zeitlich und räumlich begrenzten Projekten eine Bündelung der organisatorischen und finanziellen Kräfte – insofern spricht man auch von „projektorientierter Planung“ (Siebel/Ibert/Mayer 1999). Mit dieser Fokussierung auf einzelne Projekte soll insbesondere Aufmerksamkeit erregt werden, es geht darum, InvestorInnen und ansässige wie künftige BürgerInnen anzusprechen.

Komplexer geworden ist auch die Sicht auf soziale und lokale Unterschiede, die (wieder) Ausgangspunkt der Planung sind. Die Rolle der Planung könnte man mit Nikolas Rose (u. a. 2000) als therapeutisch-pädagogische beschreiben: Ihre Aufgabe ist es, die einzelnen Individuen und Orte auf ihre besonderen Eigenschaften hinzuweisen und sie über die Eingliederung in Gemeinschaften, soziale Nahräume oder Regionen zu stärken und zu aktivieren. Verschiedenen Lebensstilen und Milieus soll zu ihrem Recht verholfen werden, gleichzeitig werden diese aber auch vereinfacht, ökonomisch nutzbar gemacht und in einem stabilen räumlichen Rahmen verortet. Rose beschreibt mit seinem Konzept des „Regierens durch Community“ eine spezifisch neoliberale Gouvernementalität, für die der nationale Raum kein Bezugspunkt mehr ist, sondern die an dessen Stelle Quartiere, Städte und Regionen als Ausgangspunkte planerischer Intervention stellt.^[2] Die damit verbundene Differenzierung des Raumes ist komplexer als jene der alten Zonenplanungen; sie basiert nicht mehr auf einem einfachen gesellschaftlichen Schichtenmodell und planlichen Festlegungen, sondern sie arbeitet mit sozialem Kapital, gesellschaftlicher Aufmerksamkeit und der Eigendynamik kommunikativer Prozesse. Die Wende hin zu einer kommunikativen Planung ist ambivalent: Es geht dabei um die Berücksichtigung und Anerkennung bestehender sozialer Räume, aber auch um die Herstellung aktiver Orte, die sich im regionalen und globalen Wettbewerb behaupten können. Dieser Wettbewerb bestimmt die heutige räumliche Struktur, und er wird nicht nur von Marktgesetzen, sondern auch von Politik und Planung maßgeblich bestimmt. Die Planung erhält in diesem Spiel eine aktive Rolle, sie hat das Ziel einer Förderung des Wettbewerbs und der Konstituierung der Individuen, der Städte, der Regionen als UnternehmerInnen. Eine solche Planung leitet zur Selbsterkenntnis an und stellt diese unter einen „Imperativ der Selbstoptimierung“ (Klopotek 2004, 220). Vielfalt wird so zu einer eminent regierbaren Vielfalt, die sich auf der Basis ökonomischer Zwänge in absehbaren, scheinbar „natürlichen“ und „notwendigen“ Grenzen einspielt.

Anmerkungen

Christa Kamleithner